Schengen: Geschichte grenzenloser Reisen

Der Traum von einem Europa ohne Schlagbäume und Grenzkontrollen ist eine der sichtbarsten Errungenschaften der europäischen Integration. Wenn wir heute mühelos von einem Land ins andere reisen, verdanken wir dies maßgeblich dem Schengener Abkommen. Doch dieser grenzenlose Raum entstand nicht über Nacht, sondern ist das Ergebnis eines langen Prozesses, geprägt von politischem Willen, zähen Verhandlungen und der schrittweisen Überwindung nationaler Hürden.

Die Idee, die Grenzen innerhalb Europas zu öffnen, war schon früh ein wichtiges Motiv im europäischen Integrationsprozess. Bereits in der Gründungsphase der Europäischen Union gab es Bestrebungen, die Freizügigkeit für Bürger zu erleichtern. Die Erfahrungen von Krieg, Vertreibung und Reisebeschränkungen nach dem Zweiten Weltkrieg befeuerten den Wunsch nach mehr Mobilität. Symbolische Akte wie die sogenannten „Grenzstürme“, bei denen Jugendliche Schlagbäume demontierten, zeigten den starken emotionalen Wunsch nach einem offenen Europa.

Die Anfänge: Eine Vision grenzenloser Freiheit

Ein entscheidender Schritt auf diesem Weg wurde am 14. Juni 1985 im luxemburgischen Dorf Schengen vollzogen. Die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und die Niederlande unterzeichneten hier das erste Schengener Abkommen. Ziel war der schrittweise Abbau der Personenkontrollen an ihren gemeinsamen Binnengrenzen. Dieser Ansatz war zunächst auf die teilnehmenden Länder beschränkt und erfolgte außerhalb des damaligen EG-Rahmens – ein Beispiel für die sogenannte differenzierte Integration, bei der eine Gruppe von Staaten in einem bestimmten Bereich voranschreitet.

Die Unterzeichnung war auch eng verbunden mit den Bemühungen, den Europäischen Binnenmarkt bis 1992 zu vollenden, was die vollständige Freiheit im Waren- und Personenverkehr vorsah. Das Abkommen von 1985 legte zunächst die stufenweise Erleichterung der Kontrollen fest. Für EG-Bürger gab es erste Vereinfachungen, etwa durch Sichtkontrollen oder symbolische Kennzeichnungen an Fahrzeugen.

Das Herzstück: Das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ)

Um die im Abkommen von 1985 festgelegten Ziele tatsächlich umzusetzen, war ein detaillierteres Regelwerk nötig. Am 19. Juni 1990 unterzeichneten dieselben fünf Staaten das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens (Schengener Durchführungsübereinkommen – SDÜ). Dieses Übereinkommen ist das eigentliche Herzstück des grenzenlosen Reisens und trat am 01. September 1993 in Kraft.

Die praktische Anwendung des SDÜ erfolgte jedoch erst später, am 26. März 1995, nachdem die notwendigen technischen und rechtlichen Voraussetzungen geschaffen worden waren. Dazu gehörten beispielsweise die Einrichtung von Datenbanken und Datenschutzbehörden. Das SDÜ enthielt eine Vielzahl von Ausgleichsmaßnahmen, die die Sicherheit im Schengen-Raum gewährleisten sollten, nachdem die Binnengrenzkontrollen wegfielen. Zu den wichtigsten Regelungen gehörten:

• Die Vereinheitlichung der Vorschriften für die Einreise und den kurzfristigen Aufenthalt von Ausländern (Schaffung des einheitlichen Schengen-Visums).
• Regeln zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats für die Prüfung von Asylanträgen (ursprünglich im SDÜ, später ersetzt durch die Dublin-Verordnungen).
• Maßnahmen zur Bekämpfung des grenzüberschreitenden Drogenhandels.
• Eine verstärkte polizeiliche Zusammenarbeit.
• Die Zusammenarbeit der Justizbehörden der Schengen-Staaten.

Diese Maßnahmen waren und sind entscheidend, um die Sicherheit zu gewährleisten, während die Kontrollen an den Binnengrenzen entfallen. Die intensive Zusammenarbeit der nationalen Behörden ist ein Fundament des Schengen-Raums.

Integration in die EU: Vom Vertrag zur Realität

Nachdem die Schengen-Zusammenarbeit zunächst auf völkerrechtlicher Basis zwischen einer begrenzten Anzahl von Staaten stattfand, wurde sie durch das Schengen-Protokoll zum Amsterdamer Vertrag vom 02. Oktober 1997 mit Wirkung vom 01. Mai 1999 in den Rechtsrahmen der Europäischen Union überführt. Der gesamte „Schengen-Besitzstand“ – das ursprüngliche Abkommen, das SDÜ und alle darauf basierenden Regelungen – wurde in weiten Bereichen zur Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft. Dies ermöglichte eine breitere Anwendung und Weiterentwicklung der Schengen-Regeln innerhalb der EU.

Die Zugehörigkeit zum Schengen-Raum bringt für die Mitgliedsländer und ihre Bürger erhebliche Vorteile. Der offensichtlichste Vorteil ist der Wegfall der Personenkontrollen an den Binnengrenzen, was Reisen und den Austausch erleichtert. Dies bedeutet nicht nur ein Mehr an Freiheit, sondern auch an potenzieller Sicherheit, da Ressourcen von den Binnengrenzen auf die effektivere Kontrolle der Außengrenzen und auf die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität im Inneren umgelenkt werden können. Mobile Grenzraumüberwachung und eine stärkere Vernetzung der Polizeiarbeit sind Beispiele für solche Ausgleichsmaßnahmen.

Es ist jedoch wichtig zu wissen, dass trotz des Wegfalls der Binnengrenzkontrollen die Pflicht für Staatsangehörige eines Schengen-Staates, bei Reisen einen gültigen Reisepass oder Personalausweis mitzuführen, weiterhin besteht. Bei Missachtung dieser Ausweispflicht können Ordnungsgelder verhängt werden.

Der Schengen-Raum wächst: Beitritte und Sonderfälle

Seit den ursprünglichen fünf Unterzeichnerstaaten haben sich im Laufe der Jahre immer mehr Länder dem Schengen-Raum angeschlossen. Dieser Prozess verlief schrittweise und umfasste sowohl EU-Mitglieder als auch Nicht-EU-Staaten. Die vollständige Anwendung der Schengen-Regeln durch einen Staat, die zum Wegfall der Binnengrenzkontrollen führt, wird als „Inkraftsetzung“ bezeichnet.

Hier ist eine Übersicht über die Vollanwenderstaaten und das Datum des Wegfalls der Grenzkontrollen:

Neben diesen Vollanwenderstaaten gibt es auch Länder mit Sonderregelungen:

• Dänemark: Wendet den Schengen-Besitzstand voll an, hat aber einen Vorbehalt hinsichtlich der Anwendung künftiger Regelungen. Dänemark entscheidet von Fall zu Fall, ob es neue EU-Entscheidungen im Schengen-Bereich übernimmt.
• Irland und Vereinigtes Königreich (bis zum Brexit): Waren keine Parteien des ursprünglichen Abkommens. Sie wenden den Schengen-Besitzstand nur teilweise an (z.B. bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit sowie beim SIS), aber die Grenzkontrollen zu anderen Schengen-Staaten wurden nicht abgeschafft.
• Island und Norwegen: Diese Nicht-EU-Staaten wenden den Schengen-Besitzstand aufgrund eines Assoziierungsabkommens voll an. Sie nehmen an den Diskussionen über die Weiterentwicklung der Regeln teil, aber nicht an den Abstimmungen.
• Schweiz und Liechtenstein: Ebenfalls Nicht-EU-Staaten, die sich assoziiert haben und den Schengen-Besitzstand voll anwenden.
• Zypern: Als EU-Mitglied wendet Zypern den Schengen-Besitzstand bisher nur teilweise an und stellt noch keine einheitlichen Schengen-Visa aus. Die Grenzkontrollen zu anderen Schengen-Staaten bleiben bestehen, bis bestimmte Voraussetzungen (wie die vollständige Anbindung an SIS II und ein erfolgreiches Evaluierungsverfahren) erfüllt sind.
• Andorra und San Marino: Haben das SDÜ nicht explizit unterzeichnet, führen aber de facto keine Grenzkontrollen zu ihren Nachbarländern (Spanien/Frankreich bzw. Italien) durch.

Die Erweiterung des Schengen-Raums ist ein fortlaufender Prozess, der die geografische Reichweite des grenzenlosen Reisens stetig ausdehnt.

Mehr als offene Grenzen: Die Pfeiler der Zusammenarbeit

Der Schengen-Raum basiert auf mehreren Säulen der Zusammenarbeit, die den Wegfall der Binnengrenzkontrollen erst ermöglichen und einen gemeinsamen Raum der Sicherheit und des Rechts schaffen:

• Binnengrenzen: Innerhalb des Schengen-Gebiets gibt es grundsätzlich keine Personenkontrollen mehr. Allerdings können Mitgliedstaaten bei schwerwiegender Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit für einen begrenzten Zeitraum (bis zu 30 Tage, verlängerbar) wieder Kontrollen einführen. Dies ist eine wichtige Ausnahmeregelung.
• Außengrenzen: An den Grenzen zu Drittstaaten finden weiterhin strenge Personenkontrollen nach einheitlichen Standards statt. Dies soll verhindern, dass Personen, die die Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen, in den Schengen-Raum gelangen. Flughäfen haben getrennte Bereiche für Flüge aus Schengen- und Nicht-Schengen-Staaten.
• Visumpolitik: Es gibt eine harmonisierte Visumpolitik mit gemeinsamen Listen visumpflichtiger Drittstaaten. Das Schengen-Visum der Kategorie „C“ (Kurzaufenthalt) ermöglicht bei Gültigkeit für „Schengen-Staaten“ die freie Bewegung im gesamten Schengen-Raum für bis zu 90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen. Inhaber eines nationalen Aufenthaltstitels oder eines „D“-Visums eines Schengen-Staates genießen ebenfalls Reisefreiheit in den anderen Mitgliedstaaten für Kurzaufenthalte.
• Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit: Diese wurde intensiviert, um grenzüberschreitende Kriminalität zu bekämpfen. Dazu gehören erleichterter Informationsaustausch, gemeinsame Streifen, grenzüberschreitende Observation und Nacheile von Straftätern.
• Schengener Informationssystem (SIS): Eine zentrale Datenbank, die den Austausch von Personen- und Sachdaten ermöglicht.
• Asylverfahren: Es gibt Zuständigkeitsregeln für die Bearbeitung von Asylanträgen (heute durch die Dublin-Verordnungen geregelt).

Das Schengener Informationssystem (SIS): Ein digitales Netz der Sicherheit

Das Schengener Informationssystem (SIS), heute in seiner zweiten Generation (SIS II), ist ein zentrales Werkzeug zur Gewährleistung der Sicherheit im Schengen-Raum. Es ermöglicht den nationalen Strafverfolgungs-, Justiz- und Verwaltungsbehörden der Schengen-Staaten den Austausch wichtiger Informationen. Auch EU-Agenturen wie Europol und Eurojust haben eingeschränkten Zugang.

Im SIS II werden hauptsächlich zwei Arten von Informationen zusammengeführt:

1. Ausschreibungen von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der Einreise- und Aufenthaltsverweigerung.
2. Personen- und Sachfahndungsausschreibungen für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.

Personen, deren Daten im SIS II gespeichert sind, haben wichtige Rechte. Sie können Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie gespeichert sind, und haben das Recht auf Berichtigung unrichtiger Daten sowie auf Löschung unrechtmäßig gespeicherter Daten. Diese Rechte können in jedem Schengen-Staat ausgeübt werden, unabhängig davon, welcher Staat die Daten eingegeben hat.

In Deutschland ist das Bundeskriminalamt (BKA) die zentrale Stelle für Auskunftsanfragen. Das BKA erteilt Auskunft und teilt mit, welche Behörde für eine Berichtigung oder Löschung zuständig wäre. Bei Ausschreibungen durch andere Staaten muss das BKA zunächst den ausschreibenden Staat beteiligen. Die Auskunft kann nur in eng definierten Fällen verweigert werden, etwa zum Schutz laufender Ermittlungen oder der öffentlichen Sicherheit. Bei Verweigerung oder Zweifeln an der Richtigkeit können sich Betroffene an die zuständige Datenschutzkontrollbehörde wenden (in Deutschland an den Bundesbeauftragten für den Datenschutz oder die Landesdatenschutzbehörden). Anträge auf Berichtigung oder Löschung sind in der Regel direkt an die ausschreibende Stelle zu richten.

Herausforderungen und Kritik: Der Traum unter Druck

Trotz der großen Erfolge und Vorteile steht der Schengen-Raum immer wieder vor Herausforderungen und ist Gegenstand von Kritik. Eine zentrale Herausforderung ist die effektive Sicherung der Außengrenzen. Mit dem Wegfall der Binnengrenzkontrollen lastet die Verantwortung für die Kontrolle des Zugangs zum gesamten Raum auf den Außengrenzstaaten. Dies führte in der Vergangenheit und Gegenwart zu tragischen Situationen, insbesondere an den Seegrenzen, wo viele Menschen bei dem Versuch, den Raum illegal zu erreichen, ums Leben kamen. Kritiker sprechen in diesem Zusammenhang von einer „Festung Europa“, die sich durch restriktive Migrationspolitik abschotte.

Ein weiterer Kritikpunkt betrifft datenschutzrechtliche Bedenken angesichts der zentralen Datenspeicherung und des Austauschs im SIS. Auch die Wirksamkeit der Ausgleichsmaßnahmen wurde immer wieder diskutiert, und der Raum wurde zuweilen als anfällig für organisierte Kriminalität bezeichnet, obwohl die Zusammenarbeit und die Systeme wie SIS II ständig weiterentwickelt werden.

Die wohl sichtbarste Herausforderung der jüngeren Vergangenheit ist die temporäre oder wiederholte Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen durch einzelne Mitgliedstaaten. Während der Schengener Grenzkodex dies bei schwerwiegender Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit als Ausnahmeregelung zulässt, wurde diese Möglichkeit in den letzten Jahren häufiger genutzt und verlängert, etwa infolge der Migrationskrise ab 2015, nach Terroranschlägen oder während der COVID-19-Pandemie. Diese Entwicklung wurde von Kommentatoren als „dramatische Fehlentwicklung“ bezeichnet, die den Kern des Schengen-Gedankens gefährdet.

Zollkontrollen: Eine andere Dimension der Grenze

Es ist wichtig zu betonen, dass das Schengener Abkommen in erster Linie den Wegfall der Personenkontrollen an den Binnengrenzen regelte. Die Zollkontrollen fielen im Schengen-Raum nicht per se weg, es sei denn, die betreffenden Staaten sind auch Mitglieder der Europäischen Zollunion (dies sind alle EU-Mitglieder). Bei Reisen zwischen einem Schengen-Staat, der Mitglied der EU-Zollunion ist (die meisten EU-Staaten), und einem anderen solchen Staat fallen die Zollkontrollen aufgrund der Zollunion weg.

Reist man jedoch zwischen einem Schengen-Staat, der *nicht* Mitglied der EU-Zollunion ist (z.B. Schweiz, Liechtenstein, Norwegen, Island), und einem anderen Staat, der ebenfalls nicht Mitglied der EU-Zollunion ist oder aber Mitglied der EU-Zollunion, so finden weiterhin Warenkontrollen statt. Reisende müssen mitgeführte Waren deklarieren, wenn sie die Freigrenzen überschreiten. In einigen dieser Länder gilt das Prinzip der Selbstdeklaration. Die Nichtbeachtung kann als Zollvergehen geahndet werden.

Häufig gestellte Fragen zum Schengener Abkommen

Warum heißt es Schengener Abkommen?
Das Abkommen wurde nach dem kleinen luxemburgischen Dorf Schengen benannt, in dem das erste Abkommen 1985 und das Durchführungsübereinkommen 1990 unterzeichnet wurden. Der Ort wurde zum Symbol für ein Europa ohne Grenzen.

Was geschah am 14. Juni 1985?
An diesem Tag unterzeichneten fünf Staaten (Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg, Niederlande) das erste Schengener Abkommen über den schrittweisen Abbau der Personenkontrollen an ihren gemeinsamen Binnengrenzen.

Muss ich innerhalb des Schengen-Raums meinen Ausweis mitführen?
Ja, auch wenn die festen Grenzkontrollen weggefallen sind, besteht die Pflicht, bei Reisen innerhalb des Schengen-Raums einen gültigen Reisepass oder Personalausweis mitzuführen. Nationale Behörden können weiterhin Stichprobenkontrollen durchführen.

Können Grenzkontrollen im Schengen-Raum wieder eingeführt werden?
Ja, der Schengener Grenzkodex erlaubt die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen durch einzelne Mitgliedstaaten bei schwerwiegender Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit. Diese Möglichkeit wurde in den letzten Jahren mehrfach genutzt.

Gibt es Zollkontrollen im Schengen-Raum?
Zollkontrollen sind unabhängig von den Personenkontrollen zu betrachten. Zwischen EU-Mitgliedstaaten, die auch Mitglieder der EU-Zollunion sind, fallen die Zollkontrollen weg. Bei Reisen in oder aus Schengen-Staaten, die nicht Teil der EU-Zollunion sind (z.B. Schweiz), finden weiterhin Warenkontrollen statt.

Fazit

Das Schengener Abkommen ist ein wegweisender Schritt in der europäischen Integration, der das Reisen für Millionen von Menschen erheblich erleichtert hat. Die Schaffung eines Raumes, in dem Personen sich frei bewegen können, war ein komplexes Unterfangen, das nicht nur den Abbau von Barrieren, sondern auch die Schaffung neuer Sicherheitsmechanismen und eine intensive Zusammenarbeit erforderte. Obwohl der Schengen-Raum in Krisenzeiten unter Druck gerät und Herausforderungen bestehen bleiben, symbolisiert er weiterhin ein Kernversprechen der EU: ein engeres und verbundeneres Europa für seine Bürger.

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